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关于对我市农业综合开发项目监理及工程管护工作的几点思考

2017年01月18日  来源:

国家实施农业综合开发项目的根本目的是加强农业基础设施和生态建设,推进农业和农村经济结构战略性调整,推进农业产业化经营,提高农业综合效益,促进农民增收,维护粮食安全等。农业综合开发是一个系统工程,工程实施中的监理和工程建成后的管护,是保证项目建设质量、延长工程使用寿命、确保工程长期发挥效益的必要手段和重要保障。笔者结合我市农业综合开发项目实施实际,就落实《国家农业综合开发土地治理项目工程管护办法》和《国家农业综合开发土地治理项目工程建设监理办法》谈几点思考。

一、我市农业综合开发项目监理及工程管护现状

遵义市自1990年实施农业综合开发项目以来,现有国家级农业综合开发县13个,通过中低产田改造、一般高标准农田建设、新型农业经营主体实施高标准农田建设等三类土地治理项目的实施,建设完善了项目区农田水利、田间路网等基础设施,这些已建工程为项目区农业产业结构调整、产业规模化发展、农业综合生产能力的提高及农民增收等发挥了重要的作用,项目群众满意度高,是实实在在的“惠民工程”、“民心工程”,其管护现状如下。

(一)经费计提情况。严格按照《国家农业综合开发土地治理项目工程管护办法》和《国家农业综合开发土地治理项目工程建设监理办法》的规定,要求县级农发办事机构按照土地治理项目年度计划中农业综合开发财政资金总额的1%比例计提工程管护经费,专项用于农发工程管护,目的是使农发工程管护到位并长期发挥效益。农业综合开发工程监理费,按照实施监理的土地治理项目单项工程年度财政投资总额的2%以内控制使用,从地方财政配套资金中列支,按实际支出数计入工程成本。监理费的支付实行县级报账制,报账时,按监理费总额的20%预留质量保证金,待项目验收合格后再予以拨付。

(二)工程管护模式。我市13个国家级农发县在工程管护中基本模式主要是在农发工程竣工后,将竣工工程纳入国有资产管理,并按项目类型和建设主体及时移交管护。竣工工程移交给项目镇政府进行管护,项目镇按“谁受益、谁负责”和属地管理的原则与竣工工程所属村委会签定管护协议,将村委会作为村委会管护的责任主体,具体负责落实管护人员、管护措施和管护范围;新型农业经营主体实施高标准农田建设项目的竣工工程由新型农业经营主体作为管护的责任主体,具体负责落实管护人员、管护措施和管护范围。管护单位根据管护资金使用范围规定和实际需要提出使用管护资金的申请,对于工程维修部分要详细列出维修内容及资金使用额度,县财政局农发机构到项目区实地调查核实后,同意由管护单位垫资维修,农发机构到实地检查验收维修情况,符合要求后才按县级报帐制的规定支付管护资金。目前,我市已建项目基本正常运行,能较为正常地发挥工程效益。

(三)监理公司及监理模式的选定。我市各县在选择监理单位时,一般按照政府采购相关规定执行,监理费预算30万元以上的通过专业机构通过询价或竞争性谈判方式确定监理单位,30万元以下的主要由县财政局农发机构会同政府采购管理机构、财政投资评审机构或纪检监察机构等相关人员通过询价或竞争性谈判方式确定监理单位,也有在以往委托过的监理机构中选择监理责任心强、监理效果好的监理单位自行采购监理服务的。在监理模式上,我市农业综合开发土地治理项目严格按基本建设程序进行申报和建设管理。在项目实施中,除县级农发机构以及项目区所在乡镇对项目建设进行全程监督管理外,还严格按《国家农业综合开发土地治理项目工程建设监理办法》的要求,委托有相关资质的监理单位按水利工程相关规范和标准,对项目实施进度、工程质量、计划任务和投资进行有效控制,从整体情况看,各县项目均能在项目建设期内完成项目建设任务,确保工程建设质量,并多次在省级验收检查中获“优秀工程”。

二、我市农业综合开发项目监理及工程管护存在的问题

农发项目虽然硕果累累,但重建轻管的情况依然存在。一方面导致部分项目建成以来或多或少未能实现土地产出最大化、同时未能实现土地产出效益和相关产业化项目效益最大化,特别是未能确保农民收入的持续增长;另一方面直接导致工程寿命较短、重复建设、重复开发,管护主体、项目区群众管护意识弱、管护方法落后等。

(一)传统的管护模式滞后。传统的以行政为主的管护机制基本做法是在项目工程竣工验收后,本着“谁受益,谁管护”以及属地原则,由县级农发机构通过国资管理程序及时向项目镇、村办理移交手续,明确镇、村为管护主体,再指导镇、村建立管护制度,由镇、村抓管护责任落实。通过制定管护公约、村规民约、告示牌和定期维修方案,让农民成为项目区主人,参与管护。而实际运行中,尽管县政府、农发办、镇或村都出台了管护制度,却由于村组织没有强制权利、缺乏集体经济支持等原因,加上农村普遍空巢化的情况下,无法及时召集农户投工投劳,对人为损坏无法有效责令及时补偿,对自然损毁又无力自行及时组织人力和财力进行修复,长此以往,以致工程瘫痪,项目难以发挥全面效益。

(二)管护费用计提比例和报账程序不规范。现在的管护费计提比例为1%,而农发项目覆盖面较大、涉及类型较多,特别是一些老农发县历年的农发项目建成时间长,管护费有所不足。而项目中又不乏提灌站、防洪堤、山塘治理、水源点处理等技术含量较高的工程,一旦出现损毁后存在修复技术含量高、修复所需资金大的情况,而这类工程往往属于骨干工程,一旦损毁后需要立即修复,对修复时限要求高,村集体和受益群众对这一类工程管护和修复能力较弱,如管护费的使用仍然按照农发项目和资金管理模式来委托专业力量进行修复,则报账程序显得繁琐。

(三)农发工程管护费使用范围不科学。农发工程管护费的主要目的应该是引导和加强项目工程的“管护”,在工程损毁前及时处理隐患,减少损毁以保障项目功能的持续发挥,而不应将大部分资金安排在项目损毁后再亡羊补牢,实施“修复”,简单说就是更应该强调“管理”,而且合理管护需要的资金明显比损毁再修复需要的资金要节约,从而更大效率的发挥了财政资金的使用效益。而在“管理”这个层面,人员费用显然要相比材料费用更高,农发工程管护费虽然不能将人员工资作为主体进行开支,也应适当加大这方面的比例,鼓励创新管护机制,引导其他资金参与到项目工程的“管护”中来。

(四)农发工程独立管护效果不明显。随着国家加大涉农项目的投入,特别是2020年全面建成小康社会目标的不断临近,各项涉农资金对贵州的投入不断增长,结合各个地方对区域整体规划、整体治理、整体见效的要求,各类项目资金统筹规划、整合实施的情况越来越多,农发项目在整体规划中和其它项目的功能交叉越来越多,其它项目运行正常与否也会影响到农发工程的功能发挥,农发项目独自管护难以已经做到独善其身,可鼓励管护主体建立统筹的管护基金,对各项涉农项目工程统一管理,发挥整合效益。

(五)项目区群众未能有效监督工程实施。对农发工程而言,一般建设实施期长达46个月,其中重点高标准农田建设项目规模较大,战线较长,一个监理工程师难以做到面面俱到,监理工程师多了又造成监理成本过高;一般高标准农田建设项目工程规模较小,资金规模也相应较小,已现行的2%的工程监理费计提比例,必然造成监理费用较少,影响了监理机构积极性,因而有可能影响到工程质量和进度。

三、加强农业综合开发项目监理及工程管护的建议

我市部分地方一直是贫困程度深、基础设施落后,和平原地区相比地表起伏大,卡斯特地貌导致地表存水能力不均衡,又加之在农业生产、农村生活等基础设施建设上历史欠账较多,导致还有大量需要改造和建设的基本农田,农业综合开发高标准农田建设还大有可为。

(一)提高工程监理费和工程管护费计提比例,扩大项目管理费使用范围。农发工程实施中的监督,仅靠农发机构和监理机构而没有项目区群众的参与是不全面的,群众的意愿在成立项目区时、在项目实施当中都应该得到体现,有一些县在项目实施中聘请当地有威望、懂技术、责任心强的群众代表参与到工程监督中来,既解决了监督力量不够的问题,又能更好地解决工程施工中的一些群工矛盾,是个不错的办法。因工程实施时间长、范围广,必然会产生一定的费用,但由于监理费较低,群众监督员的经费从监理费中开支显然不恰当,建议将这些费用纳入到项目管理费的支出范围中适当考虑。

(二)积极构建以市场为主的合作管护机制充分利用项目区完善的基础设施,加大土地流转力度,尽可能把农发工程移交给村级经济主体、项目区农民专业合作组织或种植大户等进行主体管护,形成责权利紧密结合体,提高并确保项目区土地应有使用效益,保证农发工程后续管护水平,彰显农发项目的综合效益,促进农村经济的发展速度。在一些通过和其它各项涉农项目整合实施建成的农园园区,可考虑将农发项目的管护主体移交给园区管理办公室,统一协调管护 。

                      (农业综合开发科  许波)

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